为进一步指导各级行政复议机构准确适用行政复议变更决定，实质性化解行政争议，推进行政复议主渠道建设，司法部近日遴选了第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例，予以发布。

　　这批典型案例共5个，均为行政复议机关适用不同情形作出变更决定，体现了行政复议高效监督行政行为，推动行政机关严格规范公正文明执法的重要作用。

　　申请人李某为某小区某幢住宅楼乙单元A室业主，其所在住宅由5个单元构成。经屋顶渗水的甲单元B室业主申请，被申请人某市辖区住房保障和房产局同意使用住宅专项维修资金用于维修B室屋顶。申请人认为甲单元楼顶并非其他单元业主共同共有，其维修费用不应由其他单元业主分摊，于2024年6月向被申请人提交申请，请求停止支付维修甲单元B室楼顶使用住宅专项维修资金中乙单元A室分摊的尾款并返还前期分摊的首付款。

　　被申请人作出书面答复，告知申请人：根据《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》的规定，对屋面、外墙渗水，楼顶、楼体外立面脱落的维修费用，以整栋楼的全体业主参与分摊。申请人反映的该住宅楼共五个单元，属于同一幢楼，被申请人据此审核同意使用住宅专项维修资金用于甲单元B室业主屋面渗漏符合上述规定。

　　申请人认为上述答复依据《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》明显不当，于2024年7月向某区人民政府申请行政复议。

　　行政复议机构审查认为，本案的争议焦点是申请人参与分摊维修同一幢住宅楼甲单元B室业主楼顶使用的住宅专项维修资金是否合法、适当。

　　《住宅专项维修资金管理办法》规定住宅共用部位是指由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，其中包括屋顶。《某市住宅专项维修资金管理办法》规定，维修资金使用时，由相关业主按照各自拥有的建筑面积比例从维修资金专户中分摊。

　　根据上述规定，共有建筑面积一般以幢为单位，对共有部分维修资金的分摊按幢为最小单位进行分摊面积汇总，而非按单元、楼层进行分摊。据此，行政复议机关认定申请人认为其不应参与同幢楼其他单元房屋屋顶维修资金分摊的主张不能成立，被申请人作出不予支持申请人请求的答复，内容并无不当。

　　但是，案涉答复援引的《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》是某市物业管理办公室为指导下级单位制发的工作规范，不能作为行政机关作出行政行为的依据，被申请人向申请人作出的答复未能正确适用依据。行政复议机关遂作出变更决定，将被申请人作出答复适用的依据变更为《住宅专项维修资金管理办法》。

　　本案中行政复议机关运用变更决定，为住宅维修资金适用争议定分止争，有效维护了社会秩序。近年来，住宅维修资金作为住宅房屋的“养老钱”“看病钱”，关系到业主切身利益，其使用管理实行专户专储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则，涉及相关业主、物业、相关主管部门，成为小区物业矛盾高发领域。

　　行政复议机关在全面审查的基础上，准确找到本案行政争议的症结是申请人对被申请人适用行政行为依据产生质疑，针对申请人对资金分摊的争议，在行政文书中强化释法说理作出积极回应，并坚持“有错必纠”“应改尽改”，对行政机关适用的依据进行了变更，倒逼行政机关在作出行政行为时更严谨地适用依据，切实提升行政执法水平。

　　新修订的行政复议法建立了变更优先的行政复议决定体系。这是非常重要的修改，更加贴合行政复议的功能定位，也能够进一步避免程序空转，真正发挥出解决行政纠纷的“主渠道”作用。其理论依据就是行政复议是建立在行政机关上下级领导关系基础之上，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关不适当的决定、命令。

　　新修订的行政复议法第六十三条规定了变更决定，第六十四条规定了撤销决定。这种立法条文的先后次序，就是强调行政复议机关应当充分发挥领导机关作用，不能绕着困难走，而应当做到“应变尽变、应改尽改”“有错必纠”，实质化解纠纷。本案是因行政机关作出的行政行为未正确适用依据，行政复议机关直接加以变更的典型案例。

　　在本案中，被申请人在答复中仅引用了《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》。这是市物业办公室向各区房地产局制发的工作指导文件，用于指导执法人员开展执法活动的内部操作规程，不是法律、法规、规章。

　　行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关不能仅引用上述指导性工作文件规定作出行政行为。上述指导性工作文件仅是起到说明理由作用，不是法律依据，不能证明行政机关作出行政行为具有合法授权基础。

　　在本案中，被申请人在答复中仅引用《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》，显然是未正确适用依据。由于在本案中，事实清楚，程序也合法，处理结果也正确，仅是没有正确适用依据，因此，行政复议机关可以依据新修订的行政复议法第六十三条第一款第（二）项规定，直接将被申请人作出答复适用的依据变更为《住宅专项维修资金管理办法》。这充分体现了行政复议机关实事求是、有错必纠，对于实质化解纠纷具有积极意义。

　　新修订的行政复议法第六十三条规定了变更决定。但面对复杂具体的个案，实践上仍会存在诸多理解和适用上的不确定性，有必要对上述变更决定条款作出解释，进一步细化其实践运用。

　　具体而言，首先，对于事实清楚、证据确凿、程序合法的案件，行政复议机关可以基于两种理由作出变更决定，一是适用依据正确，但是行政行为内容不适当，包括明显不当和一般意义上的“不适当”；二是未正确适用依据，包括违法和不当适用依据的情形。

　　其次，对于事实不清、证据不足的案件，行政复议机关经审理查明事实，证据确凿的，可以根据查明的事实和证据，直接处理申请人与被申请人之间的行政争议，对原行政行为予以变更。但事实认定过程对专业性要求强以及案件事实疑难复杂的情形，可以适用撤销决定。

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